浅析新形势下如何完善我国住房保障制度

来源：核心期刊咨询网时间：2017-09-06 16:0612

摘要：在目前的这个市场中，房屋的需求量过于巨大，导致房价迅速上涨，很多人的收入与房价早已不成正比，早日完善住房保障制度对于居民来说是非常重要的事情，而现阶段仍存在立法层次低、 政策不连贯、 缺乏配套措施等问题， 这就需要对我国住房保障法律制度重新进

　　在目前的这个市场中，房屋的需求量过于巨大，导致房价迅速上涨，很多人的收入与房价早已不成正比，早日完善住房保障制度对于居民来说是非常重要的事情，而现阶段仍存在立法层次低、 政策不连贯、 缺乏配套措施等问题， 这就需要对我国住房保障法律制度重新进行梳理，加快住房保障立法，住房保障政策法律化，使人们不再颠沛流离，定有所居。

　　【关键词】经济社会,住房权,住房保障法,公平

　　一、 住房保障制度的一般理论概述

　　(一) 经济属性下的住房权和住房保障

　　从人类历史发展和社会文明进步的过程来看， 住房是其中不可或缺的生存基础和物质条件。住房问题对于任何历史时期、 任何国家而言都是重大的社会经济问题。随着工业革命的基本完成， 现代经济框架和经济主体日益完善， 新兴的经济观念催生了 1948 年联合国大会正式颁布 《世界人权宣言》， 把住宅权纳入了人类的基本人权之一。

　　对住宅权的这一国际法规定， 我国政府在经济建设过程之中 (特别是改革开放之后) 也予以了充分承认， 并在 《宪法》 第 13 条中规定： “公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。 ” 第33 条规定： “国家尊重和保障人权” 。 这是住宅权作为人权和公民私有财产权第一次被写进宪法。

　　此外， 第 39 条规定： “中华人民共和国公民的住宅不受侵犯、 禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。” 这肯定了住宅权作为一种公民人格权的延伸， 具有重要的法律地位。

　　但是， 由于经济结构的不断发展和革新， 全球经济联动能力也随之不断上升， 随之而来的便是人口呈现了全球性爆炸式增长和部分地区居住高度集中化的态势， 这中趋势带来的是对城市土地和住房的极大需求。同时， 这种需求也自然而然地带动了土地和房屋价格的不断攀升， 远远超过中低收入群体的住房支付能力， 使得这一群体中的大部分人都得不到住宅权的保障， 久而久之， 这必会引起一系列重大的社会问题， 继而对经济发展和政治稳定带来难以估量的冲击。

　　(二) 住房保障法律制度的产生与发展

　　为了切实有效地实现对于住宅权的保护， 缓解从中产生的社会矛盾和利益冲突， 多数国家采纳了 “制度经济学派” 的理论观点， 主张用 “制度” 去规范本属于 “商品自由体” 的住房领域，用法律去保障住宅权利， 结合其他社会保障制度或措施， 运用合法垄断， 从而形成一整套配合默契的法经济制度安排或法经济运行机制。虽然各国在住房保障的认识和必要性上都有着一定程度上的共识， 但不同的历史环境和文化背景还是会影响法律制度的发展、进化。

　　反观我国的住房保障法律制度的发展， 则以 20 世纪 90 年代的城镇住房改革为界点。在此之前， 由于中国实行计划经济体制， 采用的是由国家和单位统包职工住房投资、 建设和分配的福利制度。在这种制度下， 国家和单位是住房保障的主要责任主体， 住房以实物形式分配。表面上看， 这种福利分房制度将全民纳入住房保障体系， 是一种更加完善和绝对理想的住房保障制度， 但事实证明并非如此。完全采用实物形式进行住房分配的直接后果就是该时期内人口和住房比例极不协调， 住房严重短缺。

　　除此之外， 国家住房建设资金在投入和回收上又不能形成良性循环， 大大增加了国家财政负担。改革开放之后， 我国意识到住房本身所应具有的商品性特征， 国务院于 1994 年 7 月 18 日发布的 《关于深化城镇住房制度改革的决定》 也标志着我国开始积极推进 “房改” 。

　　二、 现阶段我国住房保障法律制度探讨

　　毋庸讳言， 我国目前的住房保障法律制度在很多方面与发达国家的经济环境和政策法规还存在较大的差距， 立法、 执法、司法等多个方面仍需投入较大的建设力度。因此笔者将在这里

　　结合住房保障法律制度在现代经济下的发展需要， 对其现状和缺陷做简要探讨。

　　(一) 我国住房保障制度的现状

　　1.住房保障制度的传统模式。我国传统的住房保障法律制度主要是指经济适用住房制度， 廉租住房制度， 以及住房公积金制度。这三大制度伴随我国从 20 世纪 90 年代一直走到如今， 仍旧具有强大的生命力和实效作用， 为我国经济过渡阶段的发展具有一定的积极意义， 就目前而言这三大制度在我国仍旧是最为主要的住房保障制度。

　　(1) 经济适用房制度。 经济适用房是指由政府扶持的， 具有经济性、 适用性和社会保障性的微利商品房; 从字面意思上理解， 就是要求这些保障房既要价格适中， 与中低收入阶层的承受能力相适应， 也要求这类保障房的设计符合居民需要， 面积适当， 功能适用。这一制度起源于 1994 年国务院颁发的 《关于深化城镇住房制度改革的决定》，强调加快住房建设和推进城镇住房制度改革是各级人民政府的重要职责， 其中第一次提出了要为中低收入家庭建立具有社会保障性质的经济适用房体系， 同时要求在建房、 售房方面对离退休职工、 教师和住房困难户予以优先安排。

　　这之后国务院、 建设部、 国家发改委、 国土资源部以及中国人民银行又陆续颁布了 《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》、《经济适用住房管理办法》 等其他对于经济适用法的行政规章， 不仅明确了经济适用房的定义， 也限定了建设标准、 供应对象以及销售价格等多个方面。 2007 年 11 月 30 日， 建设部再次会同国际发改委、 监察部、 财政部、 国土资源部、 中国人民银行、 国家税务总局等七部门联合修订了 《经济适用住房管理办法》， 对实际实施过程中出现的问题和原管理办法中存在的不足进行了弥补和更正， 如重新限定了该类房屋的单套建筑面积控制在 60 平方米左右， 供应对象缩小为低收入家庭。

　　(2) 廉租房制度。廉租房的意思顾名思义就是指 “房租低廉” 的住房， 也就是说廉租房制度的设立是政府着眼于特定低收入群体的消费能力， 通过提供低价保障性住房出租而产生的重要住房保障制度之一， 包括政府直接构建并低价出租公有住房、 被保障家庭接受政府租金补贴自行承租住房、 享受租金减免的公有住房等。 其具有福利性、 保障性和公益性的特点。

　　虽然从实行目的上来看，它和经济适用房制度的出发点都是一致的; 但不同的是， 廉租房面向的保障对象更为特定， 主要是针对城市最低收入家庭， 而且廉租房只出租并没有和受租人进行任何房产的买卖交易。2007 年 11 月27 日建设部、 发展和改革委员会、 监察部、 民政部、 财政部、 国土资源部、 中国人民银行、 国家税务总局、 国家统计局等部门又联合发布了 《廉租住房保障办法》。

　　对廉租住房制度建设中群众和地方政府普遍关心的问题做出了明确的规定。新办法中廉租住房的保障对象从 “城镇最低收入家庭， 扩大为城市低收入住房困难家庭” 。同时明确提出，廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租两相结合， 改进了 “货币补贴为主， 实物配租和租金减免为辅” 的保障方式。

　　(3) 住房公积金制度。住房公积金是指国家机关、 国有企业、 城镇集体企业、 外商投资企业、 城镇私营企业及其他城镇企业、 事业单位及其在职职工按规定缴存的专项用于住房消费支出的个人长期住房储金。这一制度最早由上海市政府于 1991年借鉴新加坡公积金制度的成功经验， 结合我国国情， 率先建立了有中国特色的住房公积金制度。自此， 北京、 天津、 南京、 武汉等城市相继建立了符合本地实际的住房公积金制度。

　　几年里对于公积金制度的设计几经变化， 2005 年 4 月建设部、 财政部、中国人民银行联合发布了 《关于住房公积金管理若干问题指导意见》， 这是目前最新的关于公积金制度的规定， 其中进一步规定了有关事项， 主要涉及比如， 缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的 2 倍或 3 倍， 具体标准由各地根据实际情况确定。不必否认的是， 住房公积金的建立的确是我国在从福利住房制度向住房市场化、 商品化改革的过程中， 完善城镇住房制度的重大突破。

　　2.住房保障制度的新模式。在上述三项传统的住房保障模式中， 受惠主体的限定忽视了现阶段我国经济发展过程中产生的相当数量的 “夹心” 人群， 这一类夹心人群主要集中在以大学毕业生为代表的新就业职工中。 2009年3月11日住建部副部长齐骥在住房和城乡建设部新闻发布会上表示： 要加快公共租赁房的建设。需要指出的是， 公共租赁房是归政府或公共机构所有，用低于市场价或承租者能承受的价格向新就业职工出租，是一种过渡性住房保障政策。这表明在国家保障体系面向 “非低收入群体” 着力的理念转变， 符合经济社会平稳发展的要求。

　　除此之外，在公租房理念不断深入住房市场的同时， 2013年 3 月， 河南省郑州市成为首个宣布保障房 “三房合一” 模式的城市， 即将传统的廉租房、 经适房、 公租房合并为公租房， 并表示河南全省将在 2014 年底全部取消经适房。同此同时， 已有江西、 浙江、 上海等多个省市计划或是决定停止新建经济适用房。但值得考量的是， 这种公租房模式实质上是政府长期持有住房， 一方面会影响到政府的财政投入是否合适的问题， 另一方面也是对房地产经济联动影响力的大范围调整， 是否遵照市场运行规律还有待商榷，就目前浙江省范围内的实践而言， 其作用尚未能够彻底取代传统的三大住房保障制度， 并且其在制度设计层面上仍有较大的空白和余地。

　　(二) 我国住房保障法律制度的缺陷

　　自改革开放以来， 虽然我国在住房保障制度方面做出了不少尝试和努力， 以图最优化地解决这一困扰我国社会经济发展的问题。但是， 长期以来， 由于解决住房问题上人权意识缺失严重， 功利主义大行其道， 商品经济与社会公平难以协调， 使得我国的住房保障法律制度存在大量问题， 具体而言， 包括以下四个方面：

　　1.立法层次低， 法律无法发挥规制作用。从经验来看， 一项制度的运行是免不了立法方面支撑的， 而法律的作用正是在于保证其在实施过程中能够达到规范化、 法制化。换句话说， 法律体系的完备是制度获得成功的重要因素。从我国住房法律制度的发展历程来看，有关住房保障的法律主要以行政违章为主，我国宪法虽然已经对住房权的保护有所规定， 但由于缺乏西方宪政文化的积淀， 宪法往往被当作一种体现统治阶级意志的工具而束之高阁。

　　2.缺乏配套措施， 救济力度不足。 有学者认为， “在信用制度的构建中， 个人信用是基础， 只有在此基础上才能建立起完善的机构、 法人信用、 政府以及证券信用制度。” 因此在进入社会主义市场经济阶段， 我国的社会保障领域深受缺乏个人信用制度的困扰， 无法迅速查清个人收入状况， 也无法确保社会保障体系中得到足够的回馈。我国目前涉及个人信用的法律规定仍是一片空白， 只是零散见于 《民法通则》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》 以及 2005 年中国人民银行制定的 《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》 之中。

　　3.政策衔接不合理， 缺乏经济利益上的合理公平。 由于我国长期奉行城乡二元化结构体系， 在出台住房保障法律规范和政策时， 也习惯性地在保障对象上造成城乡割裂的规定; 同时， 经济发展导致的贫富分化要求国家建立针对不同收入阶层提供相应保障方式的立体住房保障体系。但是目前， 我国中央和地方的相关法律规范没有科学地划分保障对象， 也没有严格设计准入制度， 从而滋生了住房保障领域内法律制度在很多政策上的衔接不合理问题， 致使制度保障失去合理公平。

　　4.政府角色的职能缺失。从前文阐述的住房保障概念里就已经指出， 政府在住房保障制度的构建和实施方面， 承担了主要责任， 因此， 其角色定位相当重要。但是， 从目前我国出现商品房价居高不下， 保障性住房建设后劲不足的状况， 从根本上讲， 是由于政府在一开始的角色定位出现了偏差。其实在受亚洲金融危机的冲击前， 我国政府在住房保障领域的规划总体来说是较为科学合理的。

　　三、 完善我国住房保障制度的建议

　　(一) 建立完善的住房保障法律制度

　　立法保障是落实和实施各项住房保障措施的支柱， 只有通过较高位阶的法律对居民拥有适当住房这一权利加以规定和保护， 才能为建立住房保障制度以对目关政策措施采用提供法律依据， 使它在全国范围内自上而下地实施， 使住房保障制度中各主体的权利、 义务和职责明晰化， 得到确定。值得学习的是， 国外的公共住房政策基本都是以法律形式出现的， 公共住房体系的建立也得益于法律的强力保障。

　　(二) 建立有效的住房保障配套机制

　　在前文现状探讨中可知， 随着我国住房制度改革的全面推进， 在各领域各方面的配套机制尚缺合理的发展和配合。因此发展住房保障法律制度的另一个重要着力点就是依托于相应的配套机制， 全面推动住房保障制度的合理发展。

　　住宅金融机制已成为启动住房消费的重要问题， 关系到住房保障制度的建立。目前， 我国的住房金融仍然滞后， 要完善住房保障制度， 离不开住房金融制度的发展。我国应进一步创新个人住房贷款品种， 满足不同的消费需求， 建立多元化的住房融资渠道， 拓展住房信贷资金的来源， 提高金融机构资产流动的质量， 逐步形成适合我国国情的住房金融体系。

　　(三) 加强住房保障的司法救济

　　笔者再三指出， 住房保障的责任主体是国家或政府， 而鉴于我国目前尚没有违宪审查机制， 因此， 当公民基于其住房保障方面的权利受到侵害而提起的诉讼， 应当认定其属于行政诉讼。这是为了更好地督促政府在其中做好负责人的身份， 加强住房保障的司法救济， 并从而加强行政诉讼的救济功能。一方面， 我们应当保护当事人诉权， 畅通当事人参与诉讼的渠道; 另一方面， 我们也不应当放弃违宪审查制度的建立， 但是， 目前看来， 马上建立违宪审查制度的可能性较小， 因此不应当急于求成， 而是可以允许法官在住房保障相关法律的适用中对其进行合宪解释， 逐步尝试运用宪法救济公民受损的住房权利， 循序渐进地实现住房保障的违宪审查机制的建立。

　　四、 结语

　　总而言之，住房是人类生存和发展的必要物质资料之一，现代国家构建住房保障制度，其核心价值就在于对人权的保障。因此我们要立足于我国现阶段的住房保障制度所处的社会环境， 以宪法保护人权的精神为根本着力点， 借鉴国际公约和相关文件的规定， 学习各国的立法和司法实践的经验， 发展和实现我国住房保障的法制构建， 才能够使得我们在当代经济洪流之中离真正实现 “居者有其屋” 的目标。

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